索 引 号: 485005925/201910-00950 内容分类: 本级政策解读
发布机构: 安徽省社会科学院 发文日期: 2019-10-30 09:25:50
名  称: 专家解读——对当前产业扶贫的调研与建议
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专家解读——对当前产业扶贫的调研与建议
安徽省社会科学院  程宏志
 
    产业扶贫指通过发展贫困地区产业实现脱贫目标的扶贫开发过程,这是一种双向互动的市场化的扶贫方式,世界上很多国家和地区都采取过此种方式,以促进相对落后地区的发展。就理论而言,扶贫是一种非市场行为,是政府和政策干预经济社会的手段之一。但由于历史、区位、资源禀赋等种种原因,导致地区发展不均衡,且差距越来越大,单靠市场机制已无能为力。此时,必须依赖于政府干预,向落后地区输入新的资源和动力,补齐发展短板,欠发达地区(贫困人口)才有可能与其他地区(人口)公平竞争、共同发展。而在实行市场经济的国家,产业发展主要是遵循市场原则的,不管其最初投入、生产和管理的主体是谁,最终都要接受市场检测。因此,从学理上讲,产业扶贫是借助政府之手弥补市场缺陷而实现相对均衡的市场化经济发展方式。
    一、产业扶贫时代意义和现实成效
    习近平总书记在有关扶贫问题的讲话中明确指出:“产业扶贫是最直接、最有效的办法,也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计。要加强产业扶贫项目规划,引导和推动更多产业项目落户贫困地区。”这一重要论述,深刻阐述了产业扶贫在打赢脱贫攻坚战中的重要作用。2018年出台的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中,把“加大产业扶贫力度”等十项措施作为当前精准帮扶的根本举措。可为说,产业扶贫已成为当前扶贫工作的重点和难点,受到各级政府和扶贫对象的重视和关注。
    产业扶贫是新时代扶贫工作转变的标志。我国的扶贫开发从最初简单的解决温饱到“两不愁三保障”,继而转向乡村振兴的新阶段,从单纯给钱给物的“输血”方式,转变为增强贫困人口自我发展能力的造血功能。推动贫困人口脱贫致富,进而与全国人民一道如期实现全面小康目标,才是我们扶贫工作的重点和终极目标。通过引入外力、整合资源,扶持贫困地区一些有前景、有竞争力的产业发展,建立合理的利益分享机制,吸引和带动贫困人口增收,从而在提高能力、拓宽渠道、创业增收、脱贫改貌等方面,更好地发挥扶贫资金的引导和裂变效应。因此,实施产业扶贫是解决当地经济发展和农民增收的现实途径,培育当地内生发展的长效机制,是新时代扶贫要求提升和模式创新的必然选择。
    产业扶贫的现实成效不仅仅在于取得了一定的经济效益,更重要的是改善了当地的产业结构,为地方经济发展注入活力,吸引了贫困人口参与,从而获得稳定和持续的收入。一些有特色的扶贫产业项目依托当地自然资源和生产要素的比较优势,通过财政扶贫资金引导,创造市场条件,吸引贫困农民参与,提高农户劳动和产品附加值,从而实现产业的良性发展和农民增收。像笔者所在大别山片区,很多贫困村都先后发展特色养殖、蔬菜、中药材、板栗、山核桃及乡村旅游等一些扶贫产业,其市场定位就是发展绿色无公害食用品,迎合了现代人追求健康、崇尚自然、提高生活品质的消费升级需求,市场前景确实不错。甚至有些产品因有原产地保护,是别处无法复制的,产业竞争力强,成为当地经济发展的主导和支柱产业。尤其是在一些工业经济较为落后的地区,这些扶贫产业对当地经济社会发展的促进作用就更为明显。特色种养业和乡村旅游业已成为贫困户首选的经营项目,生态养殖、苗木花卉、乡村旅游等产业在龙头企业的带动下,通过“农户+公司”、“农户+协会(合作社)+公司”等方式,吸引了越来越多的贫困农户参与。从事这些扶贫产业获得的收入与务工收入一起成为贫困农民增收的两条最主要的渠道。这些扶贫产业既能带动农民增收,最大化的发挥经济效益,同时能够促进生态环境保护,达到社会效益和生态效益最大化。
    二、产业扶贫中存在的突出问题
    在全国脱贫攻坚即将取得决定性胜利之际,特别有些已经脱贫摘帽一两年的地方,扶贫工作重点在于巩固和提升脱贫质量,进而转向实施乡村振兴的阶段,姑且称这些地方已进入“后脱贫攻坚时期”。如笔者所在的贫困县,已脱贫摘帽一两年了,每个村的贫困率发生都降到百分之一以下,过去对地方发展影响最大的道路、水利、电力、通讯网络等基础设施都有了较大改善,支农扶农的资金规模也是增长迅速,产业发展具备了基本条件,也确实有很多地方实施产业扶贫取得了显著成效。但在实践中,由于理念、规划和操作方式等原因,仍然造成不少产业扶贫项目低效、亏损,达不到预期效果。
    1、产业项目选择与当地不匹配
    调研中,看到不少村的产业扶贫项目跟地方现有条件不匹配,更谈不上发挥地方特色优势。比如在距离城镇较远、交通不便的乡村,发展“来料和来件”加工,一些所谓的扶贫工厂、扶贫车间都是这样,也不算算增加了多少物流成本,结果政府补贴一结束就只能关门。其实,很多乡村是不适合搞大规模的工业生产,村村点火、处处冒烟的工业化早已行不通。即便是为了解决农村剩余劳动力的就近就业也没必要,现在全国劳动力市场统一开放,有劳动能力和意愿的人自己找工作,收入也不低于在扶贫工厂做工。再比如,在耕地面积较小且分散不平整的山区,搞一些连片的种植业生产基地,结果要规模没规模、要连片连不片,土地平整、修建道路、水利设施等成本更高不可攀,结果只能搞成一小块的“盆景”、乡村田间道路等方面基础条件较差,抵御自然灾害的能力不强,有些丘陵山区,地形地块不适合机械化作业,与外部的联络流通较为困难。部分山区生态环境较为脆弱,承载能力有限。
    2、配套服务体系不健全
    相对而言,贫困地区农业产业化整体经营水平不高,即使产业扶贫选择发展当地特色产业,但其市场体系和营销网络建设滞后,生产、销售组织化程度较低,配套加工企业数量少、规模小,储藏保鲜、加工包装、运输营销等能力不强,产业发展链条短,导致扶贫项目经济效益不佳,辐射带动能力较差。目前贫困村都有一些专业合作经济组织,但组织管理能力低,有的实际只是1户家庭挂牌运行,发挥不了多大作用。产业发展的科技支撑体系更不健全,基层农技推广服务机构人员欠缺,专业不配套,缺乏工作经费,服务能力不强。农民在种植业、养殖业等产业发展过程中遇到的问题得不到及时解决。在农产品的升级换代方面,新的种植、养殖、加工技术得不到及时的示范、推广和运用。
    3、产业扶贫全覆盖难以操作
    有些地方为体现对产业扶贫的重视,过分强调产业扶贫到户全覆盖,甚至要求每个贫困户要从事几个产业,什么“一长一短,长短结合(长线产业与短线产业)”。且不论养几只鸡几只羊算不算产业,也不说举家外出打工算不算产业,就说扶贫到现在这个时候,所谓的“后脱贫攻坚时期”,未脱贫的或脱贫不够扎实的,基本上都是没有劳动能力的家庭,解决他们的问题只能是社会保障兜底。还有一点,扶贫本质上追求的社会公平,贫困户多数是市场竞争能力低下的弱势群体,但产业发展却要体现市场性和效率,若产业扶贫的支持对象选择能人大户,则效率高却无法体现公平,若选择经营能力较低的贫困户,则突出了公平却效率低。在实践中,很多地方的产业扶贫资金只能是按户发放了,对地方产业发展没有什么大的作用。其实,产业对一个地方的发展是有深远影响的,不管是“后脱贫攻坚时期”还是乡村振兴阶段,发展产业的作用都是无可替代的,产业扶贫还是要以经济效益为主,侧重于支持村级集体经济和能人大户,通过他们的发展带动地方经济和农户。而在税收和分配领域,重点向贫困人口倾斜,以体现社会公平。
    4、市场竞争力不强
    扶贫产业的多数产品即便是特色产业也大多是原料粗加工,精深加工产品很少,资源利用率和产品附加值低,导致经营效益不佳。加上小规模生产不能形成持续批量供应,在品牌宣传和质量控制等方面的欠缺,特色产品优势不能转变成商品优势和市场优势,产品竞争力较低。造成扶贫产业市场竞争力不强的根本原因,还在于扶贫产业的特殊性。扶贫产业往往都有一定的政策扶持,包括资金、税收甚至产品市场方面,导致一些扶贫产业项目的实施者只盯着优惠政策待遇,追求短期效益,根本不去考虑项目的长期运营和产品的竞争力提升。个别地方甚至出现扶持资金一到手项目就结束,特定的销售渠道(如政府采购、帮扶单位消费扶贫)没了企业就倒闭等怪现象。
    5、没有形成有效的带动机制
    成功的产业扶贫应该是通过项目实施,带动当地经济和农户收入的持续提升,而不是单纯追求项目即期效益。但现实中,不少地方的产业扶贫没有形成有效的带动机制。一方面,贫困地区本身就缺少龙头企业,经营主体规模偏小,难以形成规模集聚效应,自身经营能力有限,更谈不上发挥辐射带动作用了。另一方面,有些地方的龙头企业和能人大户有能力带动农户,但因没有相应的制度引导制约而不愿意带动,甚至出现利己损人的行为,即便是一些政策扶持的企业和经营者,如果没有建立明确合理的利益联结机制,没有真正形成“风险共担、利益共享”的经济利益共同体,也很难保证他们在自身发展同时带动农户增收。
    三、改善产业扶贫效果的几点建议
    产业扶贫项目成功与否,主要看三个方面:一是造血功能,能否改善当地资源配置、增添发展活力,提升贫困地区和群众自我发展能力;二是带动能力,能否带动地方经济增长和农民增收;三是投资效益,能否实现项目投资的合理回报。依笔者来看,三者的重要性是递减的。对此,地方政府要有清醒的认识,不能只盯着产业扶贫项目当年对贫困户收入增长的贡献,若仅看当期产业扶贫财政支出对贫困户增收的贡献,倒不如直接发钱了,更不能为完成任务而盲目决策、一哄而上。
    1、坚持市场化运作
    产业发展是由市场决定的,产业扶贫也是一种市场行为,必须遵循市场经济规律,充分发挥市场配置资源的决定性作用,尊重企业、经济合作组织和农户的市场主体地位和经营决策权。当然政府应该做好统筹协调作用,做好与有关规划的衔接。特别是贫困地区基础薄弱,前期投入大,一般社会资本不愿介入,需要政府加大资金投入力度,协调行业部门将行业政策向扶贫对象倾斜,动员社会力量参与产业扶贫。但无论如何,政府各级官员不能代替贫困户作生产经营决策,这与当年基层政府组织农户种田一样,吃力不讨好,更不要轻易下一些生产任务的指标。政府要做的,是弥补市场机制的缺陷,即基础设施和公共服务。
    2、因地因人分类指导
    产业扶贫涉及资源、市场、经营主体、外部环境等诸多要素,各地各人情况千差万别,切记搞一刀切、一个模式。要结合地方实际,因地制宜规划扶持效益好、见效快、覆盖面广、能带动贫困农户致富的优势产业。在当前大部分产品过剩、市场需求不足的宏观背景,没有特色和优势的产品很快就会被大量复制而过剩。已形成的支柱产业,要构建特色支柱产业体系,延伸产业链条,提升产业规模和档次;正在培育的主导产业,注重配套设施建设和连接带动扶贫对象的组织建设,吸引社会资本进入,注重对多数农户增收影响较大的基础性项目建设,解决单个农户无法解决的问题;对不同贫困户区别对待,有发展产业意愿和基础的实行产业扶贫,常年外出务工的解决其后顾之忧,无劳动能力的老弱病残的贫困人口,统一实行社会保障兜底。建议以后的产业扶贫项目编制不要过于强调贫困户全覆盖。
    3、培育新型产业主体
    推进产业扶贫必须有能力较强的市场主体,现在农村分散的小规模农户、甚至老弱病残者很多只能成为扶持者和被带动者。调研中发现,贫困村也农民合作社、家庭农场、能人大户等等,但自身实力有限,带动能力弱。因此,一方面加大招商引资、招才引智的力度,引进新生力量、新鲜血液,改善当地人才结构;另一方面,在当地培养带动能力强的龙头企业和合作社。对已有的产业化龙头企业和合作社要进行规范化改造,引导他们转变观念和经营作风,探索带动农民、实现与农民利益共享的新机制。同时,鼓励外出打工或本地有所成就者、大学毕业生、退休干部职工、复员军人等本地能人回乡创业,积极申报、领办产业扶贫项目。
    4、建立产业扶贫利益联结机制
    坚持面上全覆盖、有选择的重点扶持贫困户相结合的扶贫方针,即实施农业基础设施建设(农田水利工程、道路工程、旧村庄改造工程等)惠及全体项目区群众的面上工程和对有一定经营能力、综合素质较好的贫困户重点扶持。建立健全龙头企业、产业基地与带动贫困户脱贫增收的利益联结机制,实现龙头企业、产业基地与贫困户三方共同发展。推行“公司+合作社+基地+农户”的发展模式,保障经营主体与农户的各自利益。加强对扶贫项目的全过程跟踪监管,发现问题及时处理;实行项目区贫困户的档案管理,详细掌握每一户贫困户的经营情况;实行新项目、扶贫资金全公开,接受群众监督;龙头企业与贫困农户签订订单合同,制定农产品最低收购保护价;制定各类经济组织带动贫困户的奖惩制度;在土地流转中要尊重贫困户的意愿,保证贫困户的基本权益;产业基地要组织有针对性的技能培训,招收员工时要优先吸纳贫困户,等等,以充分保证处于相对弱势地位的贫困户利益。
    5、把生态保护放在突出位置
    产业扶贫要把生态文明与经济发展放在同等重要的位置,防止过度开发和破坏性开发,推动扶贫产业持续壮大,保护贫困地区生态环境。根据市场需求确定规模,按照市场规律发展扶贫产业,防止产业发展大起大落。针对山区易因灾致贫返贫的实际,鼓励农户参加农业保险,建立风险保障机制。对一些生态脆弱和重点保护的地方,产业开发必须先做好生态环境影响评估,宁可不开发也不要破坏生态。其实,有些贫困的偏僻山区,因之前没有得到深度开发、人迹罕至,反而保留下良好的生态环境,将在若干后成为难得的财富资源。
    6、做好市场风险防控
    市场行情瞬息万变,产业扶贫也必然会受到市场波动影响。扶贫产业项目在实施过程中,可能会遇到市场需求变化而引起的产品价格波动和某些不可预见因素的出现,对项目的顺利实施、实施效果、投入产出效益等方面产生不利影响。因此,在项目设计申报时,承担主体要认真做好市场分析和评估,最少是三到五年的,投资概算也要保留一定的余地。同时,产业扶贫涉及部门也应加强交流合作,建立农副产品信息采集分析发布制度和体系,运用现代信息技术对农副产品生产、需求、库存、生产成本进行动态监测,预测市场风险及风险程度,实施先兆预警,为生产经营者和政府提供决策参考,规避市场风险,减少经济损失。

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