蒋晓岚  孔令刚

国土空间是人类一切发展活动的载体，更为新时代实现高质量发展提供空间载体支撑和保障。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》突出强调“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”。 2020年底召开的中央经济工作会议也要求“更加注重民生基础设施补短板，推动新型城镇化和区域协调发展。” “十四五”期间安徽将进入工业化、城镇化发展的后期，应更加重视构建高质量发展的国土空间布局与政策支持体系，通过高质量编制“十四五”规划，进一步明确安徽发展定位，优化空间布局、产业布局和生态布局，推进形成优势互补、高质量发展区域国土空间布局。

我省国土空间经济布局特点

安徽省现辖16个地级市,以及44个市辖区,6个县级市,55个县。2019年全省常住人口6365.9万人，居全国第8位。面积14.0万平方公里，相当于法国、英国，居全国第24位。一是安徽的地理特征是南北跨度大，南北发展不平衡也比较突出。由于省内发展条件的差异，尽管“十三五”以来总体上经济发展很快，但区域发展差距特别南北差距依然较大，并且进入21世纪以来南北差距还呈扩大趋势。例如，2019年与2001年相比,皖北地区6市常住人口占全省的比例由增加了1.3个百分点,但地区生产总值占全省的比例,却下降1.6个百分点,人均生产总值相当于全省平均水平,更下降了3.6个百分点。

二是县域人口密度片区差异明显，人口格局与经济格局呈不均衡错位分布。安徽县域人口密度片区差异明显，皖北县域人口总量大、密度高；根据统计数据，2019年皖北片区超过500人/平方公里的县城有5个，沿江片区大部分介于300-400人/平方公里之间，少的部分在200-300人/平方公里之间，而皖西、皖南片区人口密度为100-200人/平方公里间，石台、祁门和黟县低于100人/平方公里。沿江片区2018年县域人口密度介于300-500人/平方公里的比重由2010年的65%增加到84.5%，增长率为23.1%，高于其他片区。总体上来看，皖北地区人口密度较高，但经济水平处于较低水平；相反沿江片区及皖南部分片区人口密度相对较低，但经济水平却处于全省较高水平，人口格局与经济格局呈现错位分布。

经济社会发展都需要一定的空间，离开空间的话就没有经济社会的发展。安徽人口居全国第8位，面积居全国第24位。在这样的人口、面积大省布局和发展区域经济，必须遵循自然规律、经济发展规律、社会发展规律客观要求，与各市的工业化、城镇化发展水平相适应，在突出差异和特色背景下培育和发挥区域优势，推进分工协作、共同发展。

突出差异化和特色优化我省国土空间经济布局

一要更加突出中心城市功能建设，培育各具特色的增长极、动力源。

其一，在经济相对发达的合肥都市圈和皖江城市带，应以长三角发达城市为标杆，培育和提升中心城市的主体区域功能，建设在长三角乃至在全国有影响力的中心城市，到2035年争取成为国家级中心城市；芜湖市作为皖江城市带的核心城市，应发挥沿江通海的区位优势和制造业较发达的产业优势，建设长江经济带有影响力的区域中心城市，到2035年，争取成为人口超300万的Ⅰ类大城市。安庆市要补综合交通枢纽短板，增强皖西南中心城市功能，到2035年，争取成为皖鄂赣接壤地带中心城市。

其二，在经济相对欠发达的皖北地区，针对长期受发达地区的虹吸问题，加强区域性中心城市的主体功能培育，通过强化城市的基础功能，提升对人口、要素的承载力和产业转移的承接力，培育区域发展动力源和“反虹吸”功能，加快建设区域性中心城市，从根本上化解“虹吸固化”问题，走出“后发优势陷阱”。 蚌埠市应发挥交通区位优势，突出硅基和生物质产业发展，提高产业在全国乃世界市场的占有率和城市在皖北地区的辐射带力，建设成为全省次中心城市。在皖西北地区，阜阳市要抓住“加入长三角、全市通高铁”的机遇，增强皖西北中心城市功能，打造国家综合物流枢纽城城市和“中原商都”。在皖东北地区，宿州市要尽快解决“一市一区”的功能缺陷，既主动融入徐州都市圈，又加强同淮北市及蚌埠市的优势互补，共建皖东北地区的中心城市群；亳州市要发挥中药材优势，培育中药材加工与贸易功能，建设世界中药之都。淮北和淮南市要加快资源型城市转型，加快发展新型接续产业，告别“资源咀咒”，提升城市的承载力和辐射功能，成为淮河生态经济带有影响力的区域性中心城市。

其三，在生态环境优良的皖南地区和皖西地区，要发挥生态环境和地域文化优势，培育在长三角乃至在全国有影响力的特色功能区域中心城市。皖南地区突出打好“黄山牌”“徽文化牌”，以雄姿的皖南山岳与骄艳的苏杭风景美美迭加，将厚重的徽文化和诗画般的江南文化优势互补，高标准建设皖南国际文化旅游示范区、美丽中国建设先行区、中国优秀传统文化传承创新区，把黄山市建成世界一流文化旅游名城为主体区域功能的皖南地区中心城市。大别山地区可着力发展适应性产业和特色经济，做好“山水文章”，强化红色文化传承，深度开发红色、生态、文化等优质特色资源，打造长三角高品质红色旅游示范基地和康养基地，实现由“外部输血式”到“自身造血式”的发展动力转型，加快振兴步伐，把六安市建成皖西地区有特色的中心城市。

二要更加突出推动“一圈五区”由经济区向功能区拓展。

“一圈五区”是打破行政区的区域经济布局，每个圈区都是在省内经济区的基础上向功能区的拓展，更加突出各圈区的功能作用，重塑和提升区域功能。

合肥都市圈是皖中经济区的拓展，要更加突出塑造全省的核心增长极功能；合芜蚌自主创新示范区是跨省内经济区的，要更加突出塑造自主创新的示范功能；皖江城市带承接产业转移示范区是皖江经济区的拓展，要更加突出突出带动全省产业升级的示范功能；皖北承接产业转移集聚区涵盖皖东北和皖西北经济区，要更加突出承接产业转移的集聚功能；皖西大别山革命老区是皖西经济区的拓展，要更加突出特色优质农产品供应基地和旅游康养地的功能；皖南国际文化旅游示范区是皖南经济区的拓展，要更加突出文化旅游的示范功能。

这样在全省优化形成的“一圈五区”经济布局，既突出各圈区优势、重点突破，又注重优势互补、整体推进，将重塑安徽经济地理，优化全省区域布局，形成合肥都市圈核心引领、五大功能区板联动发展、各市县区多点支撑的区域协调发展新格局。各圈区特色鲜明、优势互补，区域比较优势充分发挥，竞争优势不断提升，推进全省经济的高质量发展。

进一步完善优化我省国土空间布局的政策支撑体系

 “十四五”期间要进一步完善优化国土空间布局的政策支撑体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，推动全省国土空间保护开发更加科学，空间治理体系更加合理、更加有效。

一是建立具有针对性和精细化的区域发展战略，在省内率先推动形成统一开放、竞争有序的商品和要素市场。

从省级政府层面建立具有针对性、精细化的区域发展战略，充分发挥市场机制作用，更好地发挥各地区比较优势，建立健全市场基础之上的发展机制，促进生产要素在不同区域之间、城乡之间高效自由流动，逐步形成统一、开放、竞争、有序的市场体系形成统一开放、竞争有序的商品和要素市场，推动商品和要素资源实现跨区域自由流动，优化全省区域产业结构，降低要素市场扭曲，提高市场活力和效率，提高资源配置效率和全省整体发展效率。

二是深化改革土地管理制度，构建全省城乡统一的建设用地市场。

一方面要抓住国家赋予试点省先试先行机会，大胆探索建立完善农村土地金融市场，特别是集体土地使用权价值评估、抵押融资、作价入股等方面率先探索规范路径，突破土地资源瓶颈。另一方面要统一建设用地市场推动城乡融合发展，构建城乡统一建设用地市场和房地产长效调控机制。推动国土空间有序开发利用，盘活农村建设用地资源，激活农村土地要素活力，提升城乡土地资源综合利用效益，降低社会综合用地成本。更重要的是加大力度提高农民土地增值收益分享比例，实现城乡土地要素与资本、劳动等要素自由结合，助推乡村产业升级和新业态进驻，促进农民最大一块资产价值的显化和利益实现，提高农民财产性收入，促进乡村振兴。

三是完善财政转移支付制度，推动全省城乡基本公共服务均等化。

一方面，建立全覆盖的均衡性转移支付机制和县级基本财力保障机制。深化财政体制改革，建立健全以提供优质公共服务为取向的公共财政制度，推进财政事权和支出责任相适应，强化省级支出资金，探索促进基本公共服务均等化的财政转移支付模式，增加一般性转移支付比重，优化转移支付项目，严格转移支付标准和程序。财政投入向基层政府倾斜，向基本公共服务倾斜，对欠发达地区境内的国铁干线、高速公路、机场、港口码头、水利、生态环保等项目，减免县级出资责任，减轻欠发达地区市县负担，增强欠发达地区的内在发展活力，促进区域协调发展。另一方面，着眼于兼顾效率与公平，消除农民工的流动障碍，加快户籍制度改革，完善土地、转移支付等配套政策，以实现基本公共服务均等化为目标，促进相邻区域的公共服务共享，使省域内城乡居民享受到公平的公共服务，实现区域基本公共服务均等化。

四是深化南北合作，促进区域经济协调发展。

总结多年来形成的南北区域间对口支援经验，进一步深化南北合作，把皖北地区部分县市开发园区作为“飞地”，由南方城市直接管辖（托管），使其形成新的增长极。深化省域内区域合作，加强不同区域之间的企业分工与合作、技术传播与扩散，建立区域分工协作新体系。建立区域间互助共济制度，探索经济发达地区对经济欠发达地区的财政帮扶方式，增强协调发展的协同性、联动性和整体性，促进区域经济协调发展，逐渐缩小南北差距，促进区域协调发展，整体提升全省经济发展质量。

2020年11月1日出版的第21期《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。习总书记指出， “要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，“统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要”。“十四五”要立足安徽省情，面向未来发展，尊重经济、社会和自然发展规律，落实国家区域发展战略和长三角一体化战略，强化我省不同区域高质量发展的动力系统建设，推动各类要素合理流动和高效集聚，强化大江大河大湖大山生态环境保护，推进区域治理现代化，构建优势互补的区域关系，构建新型工农城乡关系，提升城乡居民生活品质，建设经济强、居民富、环境美的现代化美丽新安徽。

（作者为安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心社科院研究基地研究员）

《江淮》2021年4期