曾凡银

新安江流域生态补偿机制建设，是习近平总书记当年亲自倡导和推动的全国首个跨省流域生态补偿试点。2011年2月，习近平同志在全国政协《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》上做出重要批示：千岛湖是我国极为难得的优质水资源，加强千岛湖水资源保护意义重大，在这个问题上要避免重蹈先污染后治理的覆辙。浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路。这一重要批示为新安江生态补偿与环境治理和保护提供了科学指引和行动指南。在财政部、原环保部的指导下，新安江流域生态补偿机制经过制度酝酿（2004—2009）、制度启动（2010—2011）、制度实践（2012—2020，三轮九年试点），进入制度长效（2021—）阶段。九年试点表明，制度具有示范效应，而贯穿其中的精髓就是新发展理念，引领新安江生态补偿创新实践不断深入、不断取得显著成效。

创新发展为新安江生态补偿建立制度保障。制度创新，保障一江清水流入千岛湖。在中央的关怀和指导下，经过充分酝酿，2011年9月财政部、环保部启动了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》。2012年《安徽省生态强省建设实施纲要》将新安江综合治理列为环保“一号工程”；黄山市制定了《关于加快新安江流域综合治理的决定》。为实现皖、浙两省“新安江流域水环境补偿协议”，两省改进区域考核制度指标体系，分别将黄山市、淳安县作为生态保护地区单列考核，突出生态环保指标权重，倒逼基层在流域污染治理与生态保护上创新与实验。纵向上，财政部、环保部指导、协调制度的执行，由第一轮中央财政转移支付3亿元/年，到第二轮实行4亿元、3亿元、2亿元/年退坡生态补偿资金。横向上，国家环境监测总站与安徽、浙江两省量化水质指标的联合监测，为“亿元水质对赌”提供动态计量依据。目前，建立了从中央到地方直至基层纵向有效衔接、皖浙两省及市县横向协调有序的新安江流域生态补偿机制制度体系。新安江跨省流域生态补偿试点经验，成为2015年中央改革办全国十大改革案例，其制度创新经验被写入《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》等文件，并在东江、汀江、九洲江、潮白河以及长江等全国6个流域10个省份推广。将顶层设计与基层创新实践有机结合，“新安江模式”为我国生态文明建设提供了有益的经验，体现了中国生态文明建设制度创新的特色。

协调发展为新安江生态补偿创立协同机制。联防共治共建，上下游、左右岸协调联动，建立了联防联控与共保共建的体制机制。一是横向多层级联席会议制度。根据跨流域生态补偿机制的需要，皖浙两省、杭黄两市、歙县淳安两县及其有关部门之间，建立了定期或不定期的互访、沟通、会商机制，双方多层面通力合作，逐步形成互信互利、合作共赢的新发展格局。2012年—2018年，两省在多轮多层级会商基础上，分别签订了三轮九年的新安江流域生态补偿试点协议。如第二轮试点协议是四轮会商形成共识，于2016年12月长三角峰会中续定。二是全流域联防联控机制。《新安江流域水环境补偿试点实施方案》明确，由中国环境监测总站组织皖浙两省实施跨界断面水质联合监测方案，因此，杭州市与黄山市制定了《关于新安江流域沿线企业环境联合执法工作的实施意见》，实施跨省市联合执法；浙江淳安县与安徽歙县共同制定《关于千岛湖与安徽上游联合打捞河面垃圾的实施意见》，实行联合打捞。皖浙两省市县的联合监测、汛期联合打捞、环境联合执法、应急联动、舆情信息沟通等区域协调已经形成常态长效机制。三是联保共建机制。从2001年到2007年，新安江浙皖交界断面水体总氮、总磷指标值呈明显上升趋势，千岛湖入境水质也呈缓慢恶化之势，湖水一度呈现中营养状态。面对新安江—千岛湖水质的严峻形势，浙皖两省在2005年6月就保护和治理的责任与补偿问题，开始对建立新安江流域生态补偿机制进行商谈；2017年10月，黄山、杭州市政府就推进新安江流域生态补偿机制对接会商时，双方认为新安江上下游是一个利益共同体。随着三轮生态补偿协议的持续推进和长三角一体化国家战略的确定实施，两省市由共同治理到共同保护、共同发展的意愿更加明晰。在2019年5月长三角地区主要领导座谈会上，提出共保“绿水青山”、规划建设新安江—千岛湖生态补偿试验区，2019年10月签订共建新安江—千岛湖生态补偿试验区合作意向书，从治水的合作迈向更广领域的共谋共建合作。

绿色发展为新安江生态补偿构建发展路径。习近平总书记指出，生态环境问题归根到底是经济发展方式问题。要坚定不移走绿色低碳循环发展之路，构建绿色产业体系和空间格局，引导形成绿色生产方式和生活方式，促进人和自然和谐共生。新安江流域坚持转变发展方式，走生态优先绿色发展之路。一是加强工业点源污染防治，产业生态绿色化。黄山市编制产业准入负面清单，严格市场准入。近些年关停涉污企业220余家，转移至循环经济园区90余家，510多个产业项目得到改造升级，同时，还婉拒了多个影响生态环境的项目。二是有效化解农村面源污染，生态绿色产业化。黄山市在安徽率先建成农药集中配送体系，实行全市农药统一采购、统一管理、统一回收等“七统一”模式，建成462个农药配送网点，建立有机肥替代化肥减量示范区67个，实现农业、农产品绿色发展。全市拥有茶园80万亩，有机、绿色和无公害茶园认证面积达98%以上，2019年茶叶出口占全国近1/8。培育引进康师傅涵养泉、无极雪矿泉水、六股尖山泉水等项目，着力打造新安江上游百亿水产业。泉水鱼成为我国首个纯渔业农业重要文化遗产，生态养殖后“草鱼变金鱼”，市值高出普通鱼3倍多，还带动近4000名村民脱贫致富。大力发展全域旅游尤其是乡村生态旅游，黄山市七成以上的村庄、10多万村民从事旅游相关产业，人均增收万余元。三是切实转变生活方式，为老百姓留住鸟语花香田园风光。黄山市在农村创新推出“生态美（垃圾兑换）超市”，激励广大村民积极参与垃圾收集；新安源六股尖水环境保护基金会在新安江源头为沿岸老人发放“生态美红包”，评选“最美新安江守护者”，保护好好山好水，实现“为有源头活水来”。

开放发展为新安江生态补偿确立循环空间。双向多维开放、一体化高质量共谋共治共建共享。新安江连接着皖浙两省、杭黄两市、歙县淳安两县，同饮一江水、共保母亲河。共同治理、共同保护、共同发展是共建新安江—千岛湖生态补偿试验区的应有之意。共同的事业、共同的利益、共同的责任。上下游双向开放、协同开放发展、互利共赢，为新安江生态补偿打开了补偿主体多元、补偿方式多样的互融通道。新安江作为长三角重要的生态屏障、重要水源地，必须坚持一体化保护和高质量发展。打破有形的行政壁垒和无形的观念障碍，促成要素资源双向流动，共建上下游投资、产业、科技、信息、教育、人才等交流合作机制，形成以比较优势为基础的专业化分工与协作的新发展格局。因此，不仅要有基础设施、政策法规等硬件的一体化，还要有共同理念、共同责任、共同行为等软件的一体化。随着2018年10月黄山市加入杭州都市圈、12月杭黄高铁的开通，皖浙省际重大生态旅游合作项目“皖浙一号旅游风景道”开始建设，从“共饮一江水”迈向“共建共享一个圈”。在2020年度长三角地区主要领导座谈会上，皖浙两省政府正式签订共建杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道战略合作框架协议、共建世界级著名湖区战略合作协议等，实现生态产业化一体化。黄山市7个省级以上开发区分别与杭州都市圈城市开发区签订了共建协议，构建“园区+园区”“园区+企业”“企业+企业”的多维开放融合模式。在安徽黟县，浙江蓝城集团投资50亿元的黟美小城已经开建。由资源要素相互流动、产业链相互延伸，逐步实现产业生态化一体化。以共建新安江—千岛湖生态补偿试验区为基础，持续推进杭州都市圈的深度融合，在长三角一体化中引领国内大循环，助力国内国际双循环。

共享发展为新安江生态补偿提供均衡福祉。环境就是民生，良好生态环境是最普惠的民生福祉。新安江—千岛湖流域生态补偿示范区建设，关系流域人民福祉。杭黄两市、皖浙两省、全国乃至世界必将共享生态补偿建设新成果、绿色发展新成就。一是确立生态共同体的理念。新安江流域绿色生态是最大财富、最大优势、最大品牌，一定要保护好，必须坚持“谁受益、谁补偿”原则，健全“受益者付费、保护者得到合理补偿”的上下游权利与义务相对称的运行机制，形成利益共同体、责任共同体，共同对中华民族和子孙后代负责，从水的治理到山水林田湖草系统保护共谋共治共建共享，建好新安江—千岛湖生态补偿试验区。二是推行共同参与的全社会行为。新安江—千岛湖的水质决定了流域企业和居民的生产、生活质量、品质，因此，上下游每个企业、每个人、每个团体组织（群团、协会）都是流域生态环境的保护者、建设者、受益者。没有哪个人是旁观者、局外人，只有沟通才能增进理解，只有参与才能共享，只有合作才能共赢。必须同心协力，分工协作，优势互补，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待环境，推进试验区“多规合一”，实行“规划共绘、环境共治、生态共保、交通共联、产业共兴、成果共享”，才能让“农夫山泉有点甜”甜到千家万户，名湖（西湖、千岛湖）名山（黄山）一线游人如织，杭黄高铁、高速公路步步是景、处处是画，山水林田湖草美美与共，共建共享美丽共富的人间天堂。

（作者系安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员、安徽省社会科学院，党组书记、院长、教授）

《江淮》2021年第9期